第3659期文化产业评论
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近日，文旅部发布《国家级文化产业示范园区（基地）管理办法（征求意见稿）》。2022版《管理办法》共分六章28条，主要规定了示范园区和示范基地的建设目标、功能定位、管理职责、基本条件、评定程序、示范任务、服务支持和管理监督等方面内容。这是继原文化部2006年、2010年、2014年出台和修订示范园区和示范基地相关办法之后，进行的一次重大调整和优化完善。
作者 | 小军哥（文化产业评论作者、三川汇文旅体研究院研究员）
编审 | 时光
编辑 | 时光
来源 | 文化产业评论
为推动文化产业向规模化、集约化、专业化方向发展，原文化部分别于2004年和2007年启动了国家文化产业示基地和范园区评选命名工作。截至2020年底，先后命名了6批332家（不含已撤销命名的12家）国家文化产业示范基地、7批次（含文旅部重新认定和批建的两批次）40家国家文化产业示范园区，培育形成了一批具有相当规模的文化产业集群和骨干企业。
9月16日，文化和旅游部发布《国家级文化产业示范园区（基地）管理办法（征求意见稿）》（参考近期我们推文：征求意见：国家级文化产业示范园区（基地）管理办法），并在“起草说明”中强调，随着我国进入高质量发展阶段，文化产业面临新的发展形势和任务要求，原有管理规定已不能很好适应示范园区和示范基地建设发展和命名管理工作需要，有必要结合实际进行优化完善。
那么，“新办法”与原有的管理规定相比有哪些新变化？“新办法”在创建条件、支持政策和管理监督等方面进行了哪些改革？对未来国家文化产业园区和基地发展又有哪些影响？本期文化产业评论（ID：whcypl）就有关内容解读如下：我国文化产业示范园区（基地）建设和制度演变是一个渐进的过程，并随着探索实践、发展形势和目标任务的变化而逐渐优化完善。为便于对比分析，文化产业评论（ID：whcypl）就国家文化产业示范基地的建设及政策变化先作梳理。2004年11月，为发挥先进文化企业的示范、窗口和辐射作用，原文化部从各地文化行政部门管理的各类文化企业中，确定并命名了包括中国对外文化集团公司、北京儿童艺术剧院股份有限公司、上海瑞安集团、江苏省文化产业集团有限公司等42个文化企业为首批文化产业示范基地。2006年2月，在总结第一批示范基地建设经验的基础上，原文化部制定出台《国家文化产业示范基地评选命名管理办法》（详见下表）。《管理办法》共六章二十四条，明确了基地企业申报范围、评选命名原则、基本条件、申报和评审程序、以及动态管理机制等措施，为规范国家文化产业示范基地建设奠定了基础。2006年5月，根据形势的发展和《国家文化产业示范基地评选命名管理办法》的要求，文化部依据相关申报和评审程序，命名了雅昌企业(集团)公司（现更名为雅昌文化（集团）有限公司）、北京520互联网上网服务有限公司、河北易水砚有限公司、三星堆文化产业园等33个企业和单位为第二批国家文化产业示范基地。此后，原文化部按照“每2年组织一次示范基地申报命名”的原则，分别于2008年9月、2010年12月、2012年9月，先后命名并公布了第三批59家、第四批70家、第五批69家国家文化产业示范基地名单，培育形成了一大批具有一定规模、市场竞争力突出、经济和社会效益显著的骨干文化企业，为推动我国文化产业成为国民经济支柱性产业提供了主体支撑。为贯彻党的十八大精神，落实《国务院关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合的若干意见》，2014年4月根据文化产业发展的新趋势和新要求，原文化部对2006年版《示范基地评选命名管理办法》进行了修订，将名称修改为《国家文化产业示范基地管理办法》，内容包括总则、申报与命名、管理与巡检、支持与服务以及附则共五章二十七条，对示范基地建设工作给予了清晰的指引。相较2006版《管理办法》，此次修订增补和细化内容较多，将包括申报、命名、管理、巡检、扶持、服务等过程环节全面纳入综合管理，推动示范基地建设管理工作重心由规范申报命名程序向实施综合管理和加强支持服务相统一转移。主要包括重点支持方向、提高准入门槛、完善退出机制和支持服务政策等（详见下表）。2014年12月，原文化部根据《文化部“十二五”时期文化产业倍增计划》提出的发展重点和产业融合发展的新趋势，按照《国家文化产业示范基地管理办法》，经过严格的申报、评审、公示等环节，命名华录文化产业有限公司等71家企业为第六批国家文化产业示范基地。这是2014版《示范基地管理办法》出台后命名的第一批，也是最后一批。从2004年至2014年，我国文化产业示范基地申报命名和建设工作历经了10年探索实践，先后出台了2个版本《管理办法》（2006年版、2014年版）、共命名了六批344家国家文化产业示范基地（不含撤销命名的12家），在文化产业规模化、集约化、专业化发展进程中发挥了积极示范引领作用。据统计数据显示，截至2014年底，全国300多家国家文化产业示范基地总收入超过3900亿元。但特别值得注意的是，为强化国家文化产业示范基地的动态管理和退出机制，促进优胜劣汰，自2010年起，文化部累计撤销4批共12家国家文化产业示范基地的命名。例如，上海城市演艺有限公司、天津市西青区文化发展有限责任公司已停止经营活动，广东省揭阳市阳美宝玉石有限公司不具备正常运营能力，安徽省合肥安美置业投资发展集团主营业务脱离文化产业发展方向等。故此，目前全国共有332家。从文化部开展考核、巡检情况看，各地在推进文化产业示范基地建设过程中存在突出问题。比如，有的地区在基地建设管理方面攀比数量、盲目发展；有的地方基地功能定位雷同，缺乏自身特色和比较优势；有的地方热衷于“挂牌”、忽视其应有的建设条件；有的地方以文化产业之名违规占地，使文化产业示范基地名不符实。国家级文化产业示范园区是指以文化产业为主导产业，集聚了一定数量的文化企业，具备一定的产业规模，并具有独立的运营管理机构，为文化企业集聚发展、资源集约利用提供相应基础设施保障和公共服务的特定区域。如果把示范基地比作“金手指”，示范园区则是不折不扣的“铁拳头”，更加强化了“攥指成拳”的聚合作用。2007年以来，为加快文化产业集聚区建设，原文化部按照少而精的原则正式启动国家级文化产业示范园区建设工作，先后于2007年、2008年分别命名西安曲江新区和深圳华侨城集团为首批国家级文化产业示范园区，山东省曲阜新区文化产业园和辽宁省沈阳棋盘山开发区为第二批国家级文化产业示范园区。2009年3月，原文化部与天津市政府共同签署了文化发展战略合作框架协议，在天津中新生态城合作建设国家动漫产业综合示范园。与前两批命名的国家级文化示范园区不同，国家动漫产业综合示范园不仅是“部市合作”的重大文化产业项目之一，同时也是首个国家级动漫新兴产业示范园区。园区占地面积约1平方公里，2011年5月正式开园。为规范国家级文化产业示范园区的申报、命名和监督管理工作，2010年7月，原文化部制定出台《国家级文化产业示范园区管理办法（试行）》（详见下表）。《示范园区管理办法》包括总则、申报与命名、管理和考核、附则等共四章22条,主要内容突出了“三大原则”：一是严控命名数量，办法明确园区每两年申报、命名一次，每次命名不超过两个。原则上每个省级行政区内园区总量不超过两个。对产业基础，但尚未具备示范园区条件的文化产业园区，可命名为国家级文化产业试验园区。二是严把准入关口，办法要求各地申报示范园区必须具备九个条件。比如，园区内非文化类商业及其它配套面积不得超过园区总建设面积的20%；园区内文化企业数量占园区企业总数的60%以上；建设和运营管理单位是法人单位。三是严格目标考核。办法明确对已命名的园区进行每两年一次的目标考核，考核结果分为通过考核、限期整改、撤销命名三种方式。如对经营管理不善，考核不合格，并在规定期限内整改不达标的等问题严重的园区撤销命名。此后4年间，本着重质不重量的原则，原文化部按“示范园+试验园”的办法，又先后于2011年、2012年、2014年又分3批次命名6家文化产业示范园区和12家国家级文化产业试验园区。其中，2013年，文化部对国家级文化产业示范（试验）园区进行考核巡检，广东省广州北岸文化码头因当地政府发展规划调整导致项目建设终止，被依规撤销其“国家级文化产业试验园区”命名。2014年7月，围绕首都“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的城市战略定位，原文化部与北京市开展部市战略合作，以北京CBD—定福庄一带为核心承载区，共同推动全国首个国家文化产业创新实验区（北京朝阳国家文化产业创新实验区）建设，成为继天津国家动漫产业综合示范园之后，全国首个千亿级文化产业集群。2016年8月，为避免“空壳园区”“僵尸园区”现象，原文化部办公厅印发《关于进一步完善国家级文化产业示范园区创建工作方案》通知（详见下表解析），将以往的直接命名改为创建方式，对符合条件的文化产业园区先给予创建资格，三年创建期满验收合格的，再正式命名。此举，进一步强化了以创促建、建管并举的重要性。2017年10月，原文化部依据《创建方案》相关申报推荐程序，河北“21世纪避暑山庄”等10家园区获得首批国家级文化产业示范园区创建资格。2020年12月，3年的创建周期满，国家文旅部经验收正式命名吉林省东北亚文化创意科技园等9家园区为“国家级文化产业示范园区”。其中，列入首批创建的“甘肃兰州创意文化产业园”因未通过验收，申请延长1年复验。2020年12月，按照验收命名与申报创建交替进行的原则，文旅部公布组织了第二批国家级文化产业示范园区创建资格申报工作，包括北京市798艺术区等13家园区获得创建资格，河北省中国曲阳雕塑文化产业园等暂保留“国家级文化产业试验园区”称号的5家园区同时纳入第二批创建单位。故此，加上“兰州创意文化产业园”申请延长1年复验，目前第二批示范园区创建单位共有19家。综上盘点，从2007年至今，经过13年探索与实践，原文化部和文旅部先后推动建设的国家级文化产业园区共有40家。其中，包括已命名的19家国家级文化产业示范园区，文旅部与北京市、天津市“部市共建”的2家文化产业战略园区，以及目前各省（区、市）正在创建中的19家入围园区，初步形成了“储备一批、培育一批、提升一批”的梯次发展格局。经过10余年时间的发展，国家级文化产业园区的集聚效应日益凸显，为推动地方经济转型升级和文化产业高质量发展注入了创新活力。据文旅部数据显示，截至2020年底，40家园区内已集聚文化企业10.91万家、从业人员121.31万人；园区内文化企业2020年营业收入总额约1.2万亿元，其中规模以上文化企业营业收入总额7513.71亿元。通过前文纵深回顾可见，尽管近年来我国家文化产业示范园区（基地）命名和建设工作取得长足发展，但对照高质量发展要求和未来文化产业发展趋势，原有管理规定（2006版年《示范基地评选命名管理办法》、2010年版《示范园区管理办法（试行）》、2014年修订版《示范基地管理办法》）已不能很好适应示范园区和示范基地建设发展和命名管理工作需要。因此，这次出台的2022版《国家级文化产业示范园区（基地）管理办法》，是原有《示范园区管理办法》《示范基地管理办法》及《国家级文化产业示范园区创建工作方案》等政策基础上的一次系统融合和全面升级，标志着国家级文化产业园区和示范基地建设正式进入了高质量发展期。文化产业评论（ID：whcypl）综合分析发现，“新办法”与“老办法”相比较主要有以下几个特点：一是体系设计上实现了有机融合。新制定的2022版《管理办法》，将原有分类制定的示范园区和示范基地管理办法进行了“1+1”的整体合并，更加突出了政策的顶层设计和体系融合，避免示范园区、示范基地建设管理过程中的“各自为战”，更好地贯彻了“统筹规划、择优命名、动态管理、突出示范”的原则，更有利于省级文化和旅游行政部门指导支持和监督管理。二是内容设计上优化了章节条文。原2010年版《示范园区管理办法（试行）》共四章22条，2014年修订版《示范基地管理办法》共五章27条，新出台的2022版《管理办法》共分六章28条，对原有“两个办法”九章47条内容进行优化，重点修订了示范园区和示范基地的建设目标、功能定位、管理职责、基本条件、评定程序、示范任务、服务支持和管理监督等方面内容。三是对园区和基地功能重新定位。新制定的2022版《管理办法》在原有的“两个办法”基础上，分别对示范园区和示范基地的功能进行了重新定位，如示范园区是指“文化企业集聚并形成良好产业生态和服务体系，对区域文化产业高质量发展具有辐射带动作用的文化产业园区。”；示范基地是指“在推动文化业态优化升级、促进文化产业融合与创新发展等方面发挥示范带动作用的文化企业。”更加强化功能导向作用。四是修订了园区创建与命名办法。新出台的2022版《管理办法》采取了专章分类指导的办法对“示范园区创建与命名”“示范基地申报与命名”工作进行了明确。“新办法”在第二章中明确示范园区采取创建验收方式命名，并对创建主体、申请创建资格应具备的基本条件和创建命名程序等做出具体规定。——强调了先创后验。“新办法”要求，创建成为示范园区需先取得创建资格并经过创建培育验收合格后，由文化和旅游部命名为示范园区。回应了前文提到的原文化部2016年印发的《国家级文化产业示范园区创建工作方案》相关内容。——优化了基本条件。“新办法”在2010年版《示范园区管理办法（试行）》所规定的9项“申报条件”的基础上，对申报创建示范园区应当具备的基本条件进行重新优化配置。其中，包括“园区设立2年以上”“建设发展水平居所在省（自治区、直辖市）同类园区前列”等8项基本条件，特别增加了“已是省级文化产业示范园区或省级文旅行政部门确定的重点培育园区”优化考虑。——创建周期更加科学。与2010年版《示范园区管理办法（试行）》逐级申报与命名相比，“新办法”采取了“先创后验”管理机制，明确获得创建资格的园区创建期不少于1年、最长不超过3年。创建期内，创建主体可根据建设实际向省级文旅部门提出验收申请，初审达到验收要求的提请文旅部复验命名。未通过验收或获得创建资格满3年未申请验收的，取消创建资格。可见，“新办法”更加注重激发创建主体的内生动力，最大限度克服过去重申报轻创建的弊端。五是规范了基地申报与命名办法。新出台的2022版《管理办法》在第三章“示范基地申报与命名”中，明确示范基地采取择优遴选方式进行命名，并对企业申报示范基地应具备的基本条件和评选命名工作程序等做出具体规定。与2014年修订版《示范基地管理办法》相比较，对申报企业基本条件和命名程序上进行了优化和规范，更具有了可操作性。——突出新业态。“新办法”明确了示范基地申报企业应当具备7项基本条件，比2014年版《示范基地管理办法》减少了2条。其中，重点鼓励主营业务属于演艺、娱乐、动漫、创意设计、数字文化、艺术品、工艺美术、文化会展、文化装备制造、文化投资运营等文化行业参加基地申报，更加突出了对文化新兴业态的关注。——简化程序。“新办法”在“原办法”的基础上，对今后国家级文化产业示范基地申报命名程序进行了简化，由原来的5项缩减为3项。其中，均特别提到“中央文化企业报经主管部门同意后可直接向文化和旅游部申报。”减少了不必要的程序，彰显对中央文化企业的“特殊关注”。六是加强了园区（基地）支持力度。合并后的2022版《管理办法》在总结此前示范园区和示范基地申报和建设的经验教训的基础上，主要规定了今后获得命名后的建设发展要求，以及各级文旅部门、各级政府支持措施。特别强调“示范园区、示范基地示范期为3年；到期通过复核的示范期延续3年；未通过复核的到期后称号不再保留。意味着支持政策具有“伴随”特征，进则有、退则无。七是进一步完善了进入退出机制。为了加强对于示范园区和示范基地的动态监督与管理，合并后的2022版《管理办法》明确（详见下表解析），文旅部将采取日常监测、随机抽查等方式，对示范园区、示范基地进行动态管理，总结推广示范园区、示范基地建设发展过程中好的经验做法，对存在有关问题的予以通报、警告或撤销命名等3种处罚方式。此举，将有效避免出现“有名无实”“无序空转”等问题发生。综合上述对比分析可见，此次出台的2022版《国家级文化产业示范园区（基地）管理办法》，在体系设计、内容设计、制度设计等7个方面作出重大调整与优化，与原有的“两办法”比较，共有10项具有创新性的重大变化，进一步体现了文旅部主动适应新形势和新要求，全面推进国家级文化产业示范园区和示范基地高质量发展的鲜明导向。每一次新政策的出台，都预示一个新机遇的到来；而每一次政策红利的释放，一定是先知先觉者最先受益（参考近期我们推文：独家深度研判：国家级文化产业园区建设趋势）。去年6月，文旅部编制印发的《“十四五”文化产业规划》明确提出，实施国家级文化产业示范园区（基地）提升计划，到2025年国家级文化产业示范园区达到50家左右（现已建在建40家），国家文化产业示范基地达到500个左右（现已命名332个）。即将出台的2022版《国家级文化产业示范园区（基地）管理办法》，再次响应了国家《“十四五”文化产业规划》任务部署。随着各地获得2020年第二批国家级文化产业示范园区创建资格的19家园区进入申请验收期，预示着第三批示范园区创建资格申报和停更8年的示范基地申报命名工作也将随之启动。未来3年，余下10家示范园区和168基地究竟花落谁家？值得拭目以待！（完） 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